O processo de construção democrática das políticas públicas, estabelecido pela Constituição Federal de 1988 e incorporado pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, dentre outras legislações (Estatuto da Criança e do Adolescente, Estatuto do Idoso, ...), tem identificado a avaliação das políticas públicas como um mecanismo que se mostra cada vez mais saudável.

    O controle social, nesse sentido, prepara e legitima a intervenção direta do povo (sociedade civil organizada) sobre a ação de atendimento desenvolvida pelas organizações e entidades governamentais e não governamentais, para constatar se, de fato, a legislação está sendo cumprida , em que medida o direito social vem sendo assegurado e qual seu impacto na qualidade de vida das pessoas atendidas.

O monitoramento e avaliação das ações de atendimento podem ocorrer por intermédio de:

    • reuniões sistemáticas dos Conselhos de direitos;

    • acompanhamento da execução de programas, com base em banco de dados integrados;

    • análise de relatórios, estatísticas e avaliações dos órgãos oficiais do governo e da sociedade civil;

    • análise de Planos de Ação dos conselhos, bem como de relatórios, estatísticas e avaliações de resultado;

    • reuniões sistemáticas do conselho com instâncias governamentais de orçamento e finanças;

    • reuniões sistemáticas dos conselhos com o Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública.

    Os conselhos de direitos são o espaço de diálogo e negociação entre governo e sociedade para realização das conquistas sociais (bem comum). Nesse sentido, a capacitação do cidadão torna-se um imperativo para que os conselhos colaborem efetivamente na consolidação da democracia participativa.

    Tornar transparentes as ações governamentais (benefícios, serviços, programas, projetos) e garantir a aplicação dos recursos públicos nas finalidades estabelecidas por lei.

    Para este fim, o conselho pode utilizar-se de parcerias para avaliação das Políticas Públicas (Nacional, Estadual, Municipal), envolvendo atores sociais como Universidades, Institutos de Estudos e Pesquisas, e ONG’s, com vistas a acompanhar o ‘sistema de monitoramento e avaliação’ das ações voltadas para a inclusão social e de proteção social em cada esfera de governo.

    As ações de atendimento devem se dar de forma integrada visando possibilitar às pessoas, em especial, aos idosos, crianças e portadores de necessidades especiais, saúde, alimentação, trabalho, renda, salário e condições dignas de sobrevivência.

    O controle social envolve a capacidade de acompanhar e avaliar as políticas públicas no sentido de proporcionar a defesa de interesses públicos na aplicabilidade da finalidade das políticas públicas, proporcionando a defesa de interesses públicos (sociedade).

    Para tanto, o exercício do controle social exige a presença de, pelo menos, cinco elementos: (a) conhecimento de indicadores - que possam subsidiar a decisão;

  (b) acesso aos processos que informam as decisões no âmbito governamental;

    (c) participação social na formulação e na revisão das regras que digam respeito à defesa dos interesses da sociedade;

    (d) acompanhamento da implantação e implementação das decisões por intermédio da avaliação dos programas/projetos/serviços, com a articulação dos atores sociais; e,

    (e) busca da eficiência (processo), eficácia (resultado) e efetividade (atendimento na quantidade e qualidade desejada) das políticas públicas.

    O controle social é exercido pelo povo, que tem presença garantida nos conselhos e conferências de políticas públicas, por intermédio de organizações sociais com preocupação voltada ao pleno exercício da cidadania.

    O controle social também é exercido, pela Assembléia Legislativa, Câmara de Vereadores, pelos Conselhos Regionais de Classe, pelos Centros de Defesa de Direitos Humanos, pelo Fórum Permanente da Assistência Social, Fórum de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (DCA), Fórum pelo Fim da Violência, Fórum de Combate ao Trabalho Infantil, enfim, pelas organizações que lutam pela cidadania.

    No caso específico, os Fóruns Sociais têm a função de unir forças, juntar idéias, fazer pressão, impactar a opinião pública. Funcionam como produtores de conhecimento, pois são o local de estudo, discussão, apreciação de indicativos e proposição de políticas públicas, a serem encaminhados pela via da representação popular, junto aos conselhos. Também funcionam como indutores da articulação da sociedade civil representada nos conselhos, para que esta aja, controle e faça funcionar adequadamente o sistema de acompanhamento e avaliação.

    O Fórum Permanente de Assistência Social em Santa Catarina é composto por organizações não-governamentais e pessoas, denominadas protagonistas e atores sociais. É resultado de uma articulação social, política e técnica da sociedade civil e de suas organizações sociais.

    São órgãos de deliberação coletiva criados, por lei municipal, estadual ou federal, no qual participam as organizações governamentais (Secretarias e órgãos vinculados) juntamente com a sociedade civil organizada (organizações não-governamentais). Estes órgãos encontram-se vinculados às Secretarias Municipais e Estaduais e Ministérios da República.

    Esses novos mecanismos participativos como os Conselhos gestores “têm o papel de instrumento mediador na relação sociedade/Estado e estão inscritos na Constituição de 1988 e em outras leis do país, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população” (GOHN, 2001).

    Essas novas estruturas “...inserem-se na esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao poder Executivo, voltados para políticas específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas onde atuam, Eles são compostos, portanto, por representantes do poder público e da sociedade civil organizada” (GOHN, 2001).

 Os conselhos podem ser agrupados em conselhos setoriais e conselhos de direitos.

    A finalidade dos conselhos setoriais, como os da saúde, educação, assistência social, do trabalho e dos conselhos de direitos (da criança e do adolescente, da mulher, do idoso, entre outros), está definida em sua lei de criação.

    Os conselhos, sendo o espaço público onde atuam paritariamente a sociedade civil organizada e as entidades governamentais, possuem, genericamente, por finalidade, a formulação de políticas públicas e o controle das ações de atendimento (controle social), na área em que foram criados.

Exemplificando:

- os conselhos setoriais, como o conselho de saúde, deve atuar nas políticas de saúde; o conselho de assistência social deve atuar na área da assistência social;

- os conselhos de direitos como, por exemplo, o conselho do idoso, devem atuar articuladamente nos diversos setores: saúde, educação, cultura, assistência social, para fazer valer os direitos sociais do segmento social correspondente.

    Assim, o que ora se designa de conselhos, podem atuar voltados a uma articulação intersetorial, com preocupação focada na população ou atuar articuladamente para a garantia dos direitos de determinados segmentos sociais.

    Na condição de conselhos deliberativos e normativos, que todos são, estabelecem as prioridades e as diretrizes gerais das ações de atendimento que vão compor as políticas públicas.

    Os conselhos são, igualmente, os controladores das ações desenvolvidas por entidades e organizações governamentais e não governamentais, com o intuito de garantir a efetividade destas ações, para que atendam, na quantidade e na qualidade, as necessidades dos cidadãos.

Os Conselhos, dentre eles, o Conselho de Assistência Social, nascem com o respaldo da Constituição Federal e dela extraem o seu poder (art. 204, inciso II, CF).

    Os constituintes optaram por um modelo de democracia que tem como sujeito, além dos partidos políticos, as entidades de participação5 direta do cidadão no processo decisório governamental (art. 1º, parágrafo único, CF). Os Conselhos, portanto, não têm caráter meramente apreciativo ou consultivo, mas deliberativo.

    Assim, as deliberações geradas em processos de democracia representativa ou direta (câmaras municipais, assembléias legislativas, câmara de deputados) têm a mesma fundamentação daquelas geradas pela democracia participativa, por intermédio dos conselhos.

    Os conselhos configuram-se como centros autônomos de produção normativa, possuindo a mesma natureza das normas emanadas pelo Estado, que são jurídicas.

    Significa que a sociedade civil interage por intermédio dos conselhos, realizando atribuições que anteriormente eram exclusivas do setor público, no atendimento às necessidades básicas dos cidadãos e na garantia e defesa do acesso aos direitos sociais.

 As Políticas Públicas têm por finalidade garantir ao cidadão a sua cidadania, isto é, a satisfação de suas necessidades humanas básicas.

    O Estado age por intermédio de um conjunto de ações denominadas políticas públicas. Tanto é assim que, quando percebemos a inexistência de creche em um determinado município, dizemos: – “Neste município não há política pública para a criança”.

    O Estado é uma figura jurídica que foi criada pela humanidade e tem como objetivo buscar a proteção do homem, de sua família, da comunidade, enfim, a segurança social.

    Para cumprir esta missão, o Estado foi constituindo diversas frentes de trabalho, ou seja, ações de atendimento, que podem ser aglutinadas em Setores (Saúde, Educação, Trabalho,...). Cada Setor se preocupa com determinados direitos do cidadão.

    A Constituição Federal estabelece os direitos sociais reconhecidos pelo Estado (saúde, educação, trabalho, assistência social, proteção à família, previdência social, segurança, ...). e os Setores desenvolvem as chamadas políticas públicas que passam a ser regulamentadas em lei, tais como: Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA, Lei 8069 de 13/07/1990), Lei Orgânica da Saúde (LOS, Lei 8080 de 19/09/1990 e Lei 8142 de 28/12/1990) Lei Orgânica da Seguridade Social (LOSS, Lei 8212 de 24/07/1991), Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, Lei 8742 de 07/12/1993), Estatuto do Idoso (Lei 10.741 de 10.10.2003). Entende-se, atualmente, que as políticas públicas são direitos de todos os cidadãos e dever do Estado. Tais políticas são aquelas direcionadas ao atendimento das demandas coletivas da sociedade; sua implementação envolve tanto o poder público estatal como a sociedade organizada nos conselhos e fóruns próprios.

    Paulo César Maia Porto define as políticas públicas como:

    a) Políticas Sociais Básicas Estruturais – destinadas a crianças e adolescentes, independentemente de sua condição. São políticas públicas relativas à saúde, educação, transporte, habitação, etc;

    b) Política Social Básica de Assistência Social – direcionada a grupos como os de idosos, crianças e adolescentes, ..., que, por falta de mínimos sociais, apresentam-se em estado de carência e vulnerabilidade social;

    c) Políticas de Garantia de Direitos – atendem às crianças e adolescentes (também idosos) que se encontrem em situação ameaçada ou com direito violado, resultante da ação ou omissão da família ou em razão de sua própria conduta.

    Não se faz política pública para atender aos interesses de um grupo de pessoas, de um partido político ou de uma igreja. Os destinatários de uma política pública são todos os cidadãos, sem exceção.

    Na realidade, precisamos questionar, argumentar e entender o que está afetando a participação da sociedade civil nos conselhos de direitos. É importante gerar condições econômicas, sociais, culturais e, acima de tudo, políticas para que as lutas contra as desigualdades alcancem resultados sustentáveis para erradicar a exclusão social.

Fazendo parte, na sua comunidade, dos conselhos comunitários, conselhos de segurança, além de participar da escola dos filhos, de entidades não-governamentais.

    Precisamos trabalhar a igualdade de gênero, a igualdade social para erradicar a pobreza, proporcionando um meio ambiente saudável, o acesso a terra para quem nela vive e trabalha, lutar para a melhoria da saúde dos idosos e crianças, dotando o Estado de mecanismos mais rápidos de atendimento e combatendo qualquer forma de discriminação

Hoje, amplos segmentos da sociedade reivindicam uma maior relação de transparência e de participação nas decisões acerca de alternativas políticas e programáticas.

    Assim, implantar um Sistema de Avaliação e Monitoramento das políticas públicas implica na adoção de princípios e requisitos básicos, tais como:

    (a) Visibilidade Social – entendida como princípio ético que implica na prestação de contas a todos os envolvidos nos programas sociais, de forma a identificar e apresentar os resultados e produtos obtidos, sinalizando os caminhos que ainda devem ser percorridos;

    (b) Responsabilidade Compartilhada – no sentido de identificar a parcela de contribuição de cada segmento envolvido na obtenção de resultados, o que induz ao compromisso com a busca e implementação de ações corretivas e de constante aperfeiçoamento;

    (c) Legitimidade - a avaliação constitui-se de regras e procedimentos de lei, voltadas a compromissos com ações corretivas e de constante aperfeiçoamento;

    (d) Continuidade – indica que o sistema de avaliação deve repetir-se e aperfeiçoar-se, possibilitando o acompanhamento da evolução dos vários segmentos que compõem os programas sociais. Esse processo deve envolver medidas corretivas, inovadoras e de melhoria que venham a ser adotadas pelos diversos níveis de governo e pelos responsáveis pela gestão desses programas.

    O acompanhamento e avaliação da execução e do desempenho das ações de atendimento e de resultados financeiros devem atender a outros princípios de ordem administrativa, que dizem respeito à simplicidade, significância, oportunidade e operacionalidade.

    O monitoramento e avaliação têm que ser planejados como um processo uno, contínuo e permanente, que abarque o projeto, o programa, o serviço, desde a sua concepção até a concretização de seus resultados. Estas etapas devem se dar num processo construído coletivamente, com a participação, inclusive, de seus beneficiários potenciais (idoso, criança, família, portador de necessidades especiais), possibilitando espaços de aprendizado.

    Enfim, o monitoramento e a avaliação devem ser entendidos como instrumentos e mecanismos colocados à disposição do ‘controle social’, que é exercido, na democracia participativa, pelos conselhos.

Recurso público é um ‘preço’ que as pessoas pagam para ver resolvidos alguns serviços necessários a sua sobrevivência. Estes serviços, sendo obrigatórios ao Estado, são denominados de Serviços Públicos, que também podem ser concedidos ao particular (concessões públicas: Transporte, Água, Correios, ...). Assim, este ‘preço’ pago pelas pessoas pode ser transformado pelo Estado em Serviços à comunidade, tais como, saneamento básico, água encanada, vacinação, energia elétrica. Este ‘preço’ também pode ser pago como uma punição àqueles que produzem ‘bens e serviços’ que levam prejuízo à comunidade, como o fumo e o álcool. O Estado cobra este ‘preço’ para melhorar a qualidade de vida das pessoas na sociedade.

    A transformação do ‘preço’, do recurso arrecadado, em benefício social, se faz por intermédio de programas, projetos e serviços cujos valores (custos/ custeio/despesas) devem ser previstos em Orçamentos (Orçamento Público/Lei Orçamentária/Lei de Diretrizes Orçamentárias).

    Nestes orçamentos, que devem ser publicados e aprovados pelo Poder Legislativo, constam valores a serem aplicados em Educação, Saúde, Trabalho, Assistência Social, Cidadania, Segurança Pública, Transportes, entre outros.

    Sobre estes valores, podem opinar muitos dos atuais conselhos; basta que na lei lhes seja assegurado este direito. E não só opinar, mas também os conselhos têm o dever de controlar as ações de atendimento ao idoso, à criança, ao trabalhador, (...), além de exercer a vigilância do orçamento, isto é, acompanhar para ver se o dinheiro está sendo aplicado, realmente, para satisfazer a necessidade que a comunidade deseja e para aquilo que ele foi previsto quando o orçamento foi feito.

    Verifica-se assim que nesta atividade de alocação de recursos para execução de ações, o Poder Executivo realiza Despesas Públicas.

    Lucas Borges de Carvalho8 nos ensina que:

    “Despesas públicas são os gastos financeiros que têm a administração com, por exemplo, remuneração de servidores, aquisição de bens, pagamento de servidores e obras e qualquer atividade que se faça necessária para a consecução dos seus fins. São realizadas de acordo com a previsão feita pela Lei Orçamentária Anual. Importante lembrar que nenhum gasto pode ser feito sem prévia dotação, previsão e destinação orçamentária.”

    O cidadão, ao participar dos Fóruns Sociais ou conselhos, mediante esta atitude política, terá acesso às informações que garantem o controle social.

    Diversas organizações buscam acompanhar a execução das políticas públicas e a sua conseqüente execução orçamentária, utilizando-se de estudos e pareceres emanados de institutos de pesquisa econômica, entidades de combate à corrupção, centros de estudos e de desenvolvimento econômico-social, bem como, Universidades, com seus centros de pesquisa. Compõe o conjunto das organizações com preocupação voltada para o controle social aquelas já elencadas; sindicatos; organizações de classe como o CRESS (Conselho Regional de Serviço Social) e a Ordem dos Advogados do Brasil; fóruns sociais; movimentos sociais; conselhos sociais; entre outros.

    Sim, a partir do momento em que a sociedade civil organizada desempenhar o seu papel de forma compartilhada, estimulando e fazendo desenvolver o sistema de garantia de direitos, do qual são componentes as organizações que promovem o direito9, aquelas que exercem o controle10 dos direitos e aquelas que efetuam a defesa dos direitos. Isto é, a sociedade civil poderá garantir os direitos sociais quando, a partir da compreensão da interdependência dos diferentes atores, houver estimulado e criado condições para sua articulação.

    Exemplificando o funcionamento do sistema de garantia de direitos: se uma criança tem direito à educação infantil, é necessário existir entidades de educação infantil para promover este direito; devem existir entidades que se voltem ao controle das ações desta política, de forma a diagnosticar as deficiências e/ou omissões; e, deve haver instituições que possam responsabilizar àqueles que são obrigados a garantir a existência de vagas para acesso à educação infantil.

A LOAS significou a superação do dever moral de ajuda, passando-se a entender o acesso às necessidades básicas como dever legal de garantia de benefícios e serviços sociais, ou seja, como direito assegurado pelo Estado.

    Em sendo direito, há obrigatoriedade legal para sua implementação, amparo legal para reclamação por parte dos cidadãos usuários.

Como direito gratuito e não contributivo, o direito assistencial não se vincula a qualquer tipo de contribuição; as entidades que os viabilizam, mesmo sendo privadas, não podem auferir lucros.

    A LOAS definiu dois tipos de direitos: na forma de prestações monetárias continuadas e eventuais; e, na forma de serviços, programas e projetos, cuja natureza tendem a ser mais coletiva, já que rompem com a perspectiva contratual imposta pela lógica da capacidade ou incapacidade para o trabalho.

    Na visão legal, o Código Civil Brasileiro, em seu artigo 75, estabelece que a todo direito cabe uma ação que o assegure. Nesse sentido, identificado o fato como ensejador do direito, enquadrado o fato nos requisitos legais estabelecidos para a conquista destes direitos, imperativo se torna o seu acesso pelo cidadão.

    Impedido o acesso ao direito, poderá o cidadão utilizar-se da Justiça para fazer valer o seu interesse. Assim, estão disponíveis a ele, a Ação Civil Pública, o Mandado de Segurança, a Ação para defesa de direito individual, coletivo ou difuso, entre outras, assegurada apenas à natureza da lesão ao direito.

    Poderão ser acionados não só o Advogado particular, como também o Ministério Público, a Ordem dos Advogados do Brasil, entre outras instituições, dependendo da situação envolver direito individual ou coletivo.

    Importante anotar que legislações esparsas deverão ser consultadas, tais como, a Lei Federal nº 6.429/92 (improbidade administrativa) e a Lei Federal nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor).

    A maior crítica aos instrumentos de participação, na concepção de Arildo da Silva Oliveira12, aponta para a forma como eles são instituídos e operados, já que é necessário distinguir a legítima participação da mera manipulação, ou ainda, formas válidas de cooperação entre Estado e sociedade, da simples cooptação ou, o que é mais grave, da pseudoparticipação.

    Para Arildo da Silva Oliveira, a cidadania só estará completa ‘se do lado da sociedade existir uma participação consciente – capaz de compreender a importância e os limites de suas decisões -, com independência e preparação suficientes para negociar com isenção e defender com energia os interesses da coletividade. Por isso a necessidade de uma busca contínua de maior espaço e de novos e aperfeiçoados instrumentos de interferência positiva na gestão e fiscalização dos recursos públicos.

    Quando a participação é concedida, sem que qualquer empenho tenha sido feito nesta direção, dificilmente se verifica um processo de internalização que uma ação educativa e conscientizadora tenha lugar; é seu esvaziamento ou, o que é pior, sua apropriação por parte de alguns poucos, que passam a fazer a política pessoal e manipular o poder em nome da coletividade. Nessas condições, da mesma forma como concedida, a participação pode ser retirada (Tenório; Rozemberg, 1997, p.104).

Nesse sentido, Arildo da Silva Oliveira afirma com segurança que os meios existentes de controle social no País são ainda, em sua grande maioria, concedidos. Entende o autor, porém, que à medida que se institucionalizarem e passarem a exibir benefícios mais visíveis de sua atuação, adquirirão prestígio e legitimidade para justificar sua existência como imprescindíveis à melhora na prestação dos serviços disponíveis à população e à correta aplicação dos recursos públicos – exercendo com isso influência não apenas sobre a administração, mas ainda sobre o parlamento e os tribunais.

Os elementos componentes dessa vontade política do Estado, inseridos no processo de construção da democracia participativa, podem ser identificados como sendo:

    (a) visibilidade: transparência dos discursos e ações dos tomadores de decisões e para os implicados nessas mesmas decisões (o povo);

    (b) controle social: participação da sociedade civil organizada na arbitragem e acompanhamento das decisões segundo critérios pactuados;

    (c) representação: constituição de sujeitos sociais ativos, mediadores de demandas coletivas; (d) democratização: interlocução pública capaz de articular acordos e entendimentos que orientem decisões coletivas, extrapolando os condutos tradicionais de representação e incorporando novos protagonistas;

    (e) cultura pública: superação da tutela, para que os usuários da assistência social tenham autonomia e se coloquem como sujeitos portadores de direitos legítimos.

    É possível afirmar que há avanços. Hoje, há uma rede sócio-assistencial constituída, orientada pelo conceito constitucional de 1988 e Lei Orgânica da Assistência Social.

    No entanto, sabemos que existem Planos de Ação tecnicamente mal elaborados; conselhos que não deliberam; conselheiros indicados a partir de critérios discutíveis e particularistas; problemas de baixa capacitação dos conselheiros para exercer o controle social; pouco investimento na estrutura de gestão; fragmentação das demandas; e, perda da dimensão da totalidade da política pública.

    De outra parte, a sociedade civil não é homogênea, é atravessada pelos interesses e tensões que fazem parte de uma sociedade cindida, de classes. Portanto, não se pode ter uma visão romântica de que todos estão defendendo os mesmos princípios.

    Por outro lado, o projeto societário, em curso no Brasil, exerce uma verdadeira pressão para que a proposta constitucional não saia do lugar, seja criando políticas paralelas, a exemplo do já extinto Programa Comunidade Solidária, seja por meio do ‘desfinanciamento’ imposto pelos compromissos internacionais, seja por meio de cooptação de segmentos da sociedade civil – em uma espécie de clientelismo mais sofisticado – na distribuição dos parcos recursos. Isto, sem falarmos nas Comissões de Legislação Participativa (Câmara Federal e algumas estaduais e municipais) que são criadas para reforçar a democracia representativa e assinar o atestado de óbito da via participativa, que é exercida pelos conselhos, mediante deliberações embasadas em conferências municipais, regionais, estaduais e nacionais.

 As propostas que estão mais presentes nas discussões dos articulistas são as seguintes:

    (a) organização, mediante fóruns da sociedade civil, para acompanhar a implementação da política, acompanhar os debates nos conselhos, nos três níveis;

    (b) qualificação dos conselheiros nos três níveis de governo para maior capacidade de intervenção no processo decisório sobre as ações e orçamentos;

    (c) capacitação dos gestores, na elaboração dos Planos, proposição orçamentária, gestão dos fundos e prestação de contas.